Skyddat boende för våldsutsatta

Reformen innebär bland annat att

• skyddat boende införs som en ny placeringsform i socialtjänstlagen
• skyddat boende ska drivas med god kvalitet
• privata utförare måste ha tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg (IVO), kommuner som driver skyddat boende ska anmäla det till IVO
• barnrättsperspektivet stärks: barn som följer med en vårdnadshavare ska få egna placeringsbeslut, ökad rätt till skolgång samt möjlighet till hälsoundersökning.

I lagrådsremissen föreslås en helt ny lag om placering av barn i skyddat boende.

Utöver det föreslås justering i 12 olika lagar:

• Lag om ändring i föräldrabalken
• Lag om ändring i rättegångsbalken
• Lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (1971:289)
• Lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
• Lag om ändring i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:378)
• Lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
• Lag om ändring i lagen behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (2001:454)
• Lag om ändring i lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn (2007:171)
• Lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
• Lag om ändring i skollagen (2010:800)
• Lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
• Lag om ändring i lagen om hälsoundersökning för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (2017:209)

Finansieringen av reformen har skett i olika steg. I lagrådsremissen föreslogs att reformen finansieras med 321 miljoner kronor per år från 2024. I budgetpropositionen för 2023 föreslogs att en del av dessa medel skulle avsättas till kommuner redan under 2023. Dessa medel, 145 miljoner kronor, har betalats ut i det generella statsbidraget under 2023.

I budgetpropositionen för 2024 tillkommer resterande 166 miljoner till kommuner, samt 10 miljoner till regioner för barns hälsoundersökningar.

I budgetpropositionen för 2024 höjdes dessutom finansieringen med 14,5 miljoner. Dessa medel avser socialtjänstens tillämpning av den nya lagen som rör medföljande barn i skyddat boende.

Den totala finansieringen av reformen uppgår nu till 335,5 miljoner kronor per år, varav 325,5 miljoner går till kommuner och 10 miljoner går till regioner.

Så betalas medlen ut

De årliga 325,5 miljonerna till kommuner motsvarar cirka 30 kronor per invånare.

Medlen betalas ut i de generella statsbidragen, med en tolftedel varje månad. Penarna är alltså inget kommuner behöver ansöka om. De är inte öronmärkta och det finns inga krav på återrapportering.

I lagrådsremissen föreslås att skyddat boende införs som ny placeringsform i 6 kap. socialtjänstlagen till den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp (6 kap. 1 a §).

Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till skyddat boende (6. Kap 2 §).

För barn som följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende ska utredning och bedömning av behovet av insatsen ske individuellt. När det finns samtycke från båda vårdnadshavarna ska placeringen av barnet göras med stöd av socialtjänstlagen.

Om samtycke saknas från den vårdnadshavare som barnet inte placeras tillsammans med, ska socialnämnden, efter ansökan hos förvaltningsrätten, kunna placera barnet i ett skyddat boende med stöd av den nya lagen (förslag till lag om placering av barn i skyddat boende).

Socialnämnden har även möjlighet att besluta om en omedelbar placering i skyddat boende under vissa förutsättningar. Ett sådant beslut ska underställas förvaltningsrätten.

Det placerade barnet ska kunna erbjudas hälsoundersökning. Förslaget stärker även rätten till skolgång. Det innefattar bland annat att barnet har rätt till mottagande i annan kommun, rätt att fullfölja påbörjad utbildning samt förstärkt rätt till skolskjuts.

I lagrådsremissen finns förslag att socialnämnden ska kunna begränsa umgänge och hemlighålla vistelseort om det är nödvändigt för att skydda barnet. Socialnämnden ska få besluta hur umgänge med vårdnadshavare/föräldrar (som har reglerad umgängesrätt) ska utövas under vistelsen på skyddat boende.

Det kan även vara nödvändigt att hemlighålla vistelseorten med stöd av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, till exempel när en vårdnadshavare begär att få ta del av socialnämndens handlingar i barnets ärende. Socialnämndens beslut om placering i skyddat boende omfattas däremot inte av sekretess.

Lagrådsremissen förtydligar ansvarsfördelning mellan kommuner. Beslutande kommun är fortsatt ansvarig vid placering i skyddat boende i annan kommun. Beslutande kommun är ansvarig för LSS-insatser vid placering i skyddat boende i annan kommun. Vistelse i skyddat boende leder inte till ändrad bosättning enligt folkbokföringslagen.

Lagrådsremissen förslår en ändring i offentlighets- och sekretesslagen, som gör det möjligt att sekretessbelägga uppgifter som till exempel adress och fastighetsbeteckning för skyddat boende. Detta kan vara viktigt vid upphandling.

I lagrådsremissen framgår det att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet (3 kap. 3 § SoL). Föreskrifter förväntas komma på området, men tidsplan för dessa saknas.

Inspektionen för vård och omsorg, IVO, ska utöva tillsyn över skyddade boenden. Krav på tillstånd från IVO kommer krävas för enskilda aktörer (både privata och ideella), samt krav på anmälan till IVO för kommuner och regioner som driver skyddat boende i egen regi.

I dagsläget finns ingen lagreglerad skyldighet för kommunerna att erbjuda skyddat boende. I Socialtjänstlagen, SoL anges endast HVB, stödboende, familjehem och jourhem för personer som behöver vårdas eller bo i annat hem än det egna. Några andra placeringsformer finns inte. Skyddat boende ges istället som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL.

År 2007 tydliggjordes kommunens ansvar för stöd till brottsoffer i socialtjänstlagen, samt att våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld särskilt ska beaktas (5 kap. 11 § SoL). 2013 skärptes socialtjänstlagen ytterligare i syfte att stärka barnens rätt till stöd och hjälp. År 2014 publicerades Socialstyrelsens handbok samt föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer (SOSFS 2014:4). Förskriften anger att socialnämnden ska erbjuda lämpligt tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd.

Eftersom det idag inte finns en placeringsform som heter ”skyddat boende”, saknas juridisk definition. Däremot finns viss vägledning från Socialstyrelsen, som dock inte är juridiskt bindande.

I Socialstyrelsens termbank beskrivs skyddat boende som ”ett boende som tillhandahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser”.

I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer, står att:

• socialnämnden ska erbjuda stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i utredning och riskbedömning
• ett skyddat boende bör ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp
• boendet bör vara lämpligt för eventuellt medföljande barn, oavsett ålder och kön,
• om det skyddade boende tar emot barn, bör det i boendet finnas personal med kunskaper om barns behov.

Det är bara den första punkten som är föreskrift, de övriga är allmänna råd.

Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer SOSFS 2014:4

I Socialstyrelsens kartläggningar över skyddade boenden lyfts ett antal kvalitetsindikatorer. Dessa är inte lagkrav, men kan fungera som viss vägledning. Indikatorerna är uppdelade i fem områden:

• trygghet
• säkerhet och rättssäkerhet
• tillgänglighet
• självbestämmande och integritet
• kunskapsbaserad verksamhet
• helhetssyn och samordning

Socialstyrelsens Kartläggning av skyddade boenden i Sverige 2020

Nej, skyddade boenden måste inte vara hemliga, om man med hemlig menar att boendet finns på hemlig adress. Men den vanligaste skyddsanordningen som anges i Socialstyrelsens kartläggning av skyddade boenden från 2020 är hemlig adress, följt av säkerhetsdörr och överfallslarm. Det finns dock flertalet skyddade boenden som använder öppenheten som ett av skyddsstrategierna, och ser grannar och allmänhet som en del i skyddet av boendet.

Socialstyrelsens Kartläggning av skyddade boenden i Sverige 2020

Rättsläget är oklart när det gäller vilken aktör som är ansvarig för olika sociala insatser till asylsökande. Socialnämnden behöver därför kontakta Migrationsverket för att hitta en lösning i varje enskilt fall när en asylsökande söker skyddat boende.

Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande samt ansvarar för logi, dagersättning och särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). SKR tolkar regelverket som att Migrationsverket ansvarar för att erbjuda anpassat boende utifrån den asylsökandes behov, vilket även inbegriper skyddat boende. Migrationsverket delar inte SKR:s uppfattning, utan anser att skyddat boende till asylsökande är socialnämndens ansvar.

Asylsökande barn som är i skolpliktig ålder har rätt till skolgång och yngre barn har rätt till förskola. För barn som upplevt våld kan förskola och skola vara en viktig del i barnets liv. Därför är det viktigt att dessa rättigheter tillgodoses även om barnet och den våldsutsatta föräldern befinner sig på skyddat boende.

Våldsutsatta asylsökande kan ha behov av andra insatser än boende. Dessa insatser, till exempel samtalsstöd, ryms inte i Migrationsverkets ansvar för logi enligt LMA. Däremot kan Migrationsverket bevilja särskilt bidrag (ekonomisk ersättning) för angelägna behov eller tjänster. Men rättsläget är oklart om insatser utanför boendet inryms i Migrationsverkets ansvar för särskilt bidrag eller om de omfattas av kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen.

SKR anser att det är angeläget att lagstiftningen förtydligas så att det står klart vilken aktör som bär ansvar för skyddat boende och andra insatser till asylsökande. Om kommunen ska ha ansvar för sådana insatser behöver det finnas en möjlighet att söka statlig ersättning för kostnaderna. Någon sådan möjlighet finns inte i regelverk.

Enligt Upphandlingsmyndighetens vägledning för skyddat boende måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Men enligt myndigheten är skyddat boende typiskt sett en ekonomisk tjänst som omfattas av lagen om offentlig upphandling, LOU.

Upphandlingsmyndighetens vägledning – ska skyddat boende upphandlas?

Det finns en dom från Högsta förvaltningsdomstolen som talar i samma riktning. Samtidigt finns det en senare dom från EFTA-domstolen som talar i motsatt riktning. Synsättet att så kallade icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är undantagna från upphandlingsregleringen har inte fått genomslag i Sverige.

SKR har under en lång tid verkat för att kvinnojourernas skyddade boenden ska undantas från offentlig upphandling.  

SKR:s positionspapper om kvinnofrid  

Från den 1 februari 2022 gäller en direktupphandlingsgräns, dvs. då en kommun kan ingå avtal om skyddat boende enligt LOU utan föregående annonsering, om 7,7 miljoner kronor.

2 juni 2022 beslutade riksdagen om en ändring i LOU för att underlätta för idéburna organisationer. Det innebär att ett särskilt frivilligt register upprättas för idéburna organisationer, och att upphandlande myndigheter kan reservera rätten för dessa organisationer att delta i upphandlingar av vissa välfärdstjänster. För att det ska vara möjligt ska den idéburna organisationernas allmännyttiga syfte bidra till att uppfylla ändamålet med den tjänst som upphandlas. Om en kommun till exempel vill reservera kontrakt för att upphandla skyddat boenden måste den ideella organisationen ha ett syfte som kan kopplas till den tjänsten. Lagändringen träder i kraft 1 januari 2023.

Proposition Idéburen välfärd 2021/22:135

Det är viktigt att medarbetare med kompetens om våld medverkar vid en upphandlingsprocess, eftersom det inte ännu inte finns några reglerade kvalitetskriterier för skyddade boenden. Det är också bra att processen sker i dialog med lokala kvinnojourer, och tar utgångspunkt i gemensamma intressen och behov.

I dag saknas lagstöd för att i avtal sekretessbelägga uppgifter om adresser till skyddade boenden, så länge uppgiften inte finn i en enskild persons ärende. Det går alltså inte att sekretessbelägga samtliga uppgifter om skyddade boenden i kommunen med stöd av 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, OSL.

I promemorian Stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende – förslag till bestämmelser rörande bl.a. omedelbar placering, sekretess och skolgång (DS 2020:16) föreslås en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgift om adress till skyddade boenden. SKR är positiv till förslaget eftersom upphandling av skyddat boende måste kunna genomföras på ett säkert sätt. Förslaget är ännu inte beslutat.

SKR:s yttrande: Stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende DS 2020:16

Idéburet offentlig partnerskap, IOP, kan avtalas med kvinno- och tjejjourer för viss verksamhet. IOP-avtal ska vara ömsesidiga och kan träffas mellan kommun och en fristående idéburen organisation och ska inte i detalj reglera hur en verksamhet ska utföras. En juridisk bedömning måste göras i varje enskilt fall.

Flera utredningar har under de senaste åren berört IOP, dock utan skarpa lagförslag som möjliggör finansiering av skyddat boende. Snarare pekar utredningarna på att samverkansmodeller som IOP ligger i gränszonen mellan upphandling och verksamhetsbidrag. Därför anser SKR att möjligheten att använda IOP för skyddat boende behöver utredas och klargöras.

Upphandlingsmyndighetens vägledning om IOP

Med dagens lagstiftning är det svårt att ge barn egna beslut om bistånd i form av skyddat boende, eftersom det kräver samtycke från båda vårdnadshavare. Om den ena vårdnadshavaren är den som utövar våldet, är chansen ofta liten att denne ger samtycke. Våldsutövaren behöver också gå med på att samtycka till insatsen utan att få veta vart den ska utföras.

Om det inte går att få samtycke från våldsutövaren, kan den våldsutsatta försöka få ensam vårdnad genom interimistiskt beslut i domstol. Om det skyddade boendet är ett HVB kan då ett alternativ vara att placera barnet där med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Men då krävs att förutsättningarna för LVU är uppfyllda.

Dessa svårigheter medför att barn i regel ses som medföljande till föräldern. Även om barnet inte får ett eget beslut om insats, ska barnet utredas i enlighet med 11 kap. 1 § SoL. En riskbedömning för barnet ska genomföras.

Barnens rätt till utbildning i förskolan och skolan regleras i flera bestämmelser. Barn som är bosatta Sverige ska erbjudas förskola (8 kap. 3 § skollagen). För de obligatoriska skolformernas del innebär det att barn som omfattas av skolplikt har rätt till kostnadsfri utbildning. Det finns också barn som inte omfattas av skolplikten, men som ändå har rätt till utbildning. (7 kap. 2 och 3 §§ skollagen). Det är hemkommunen som ansvarar för att skolpliktiga barn som inte går i skolan på annat sätt får utbildning (7 kap. 21 §). Socialnämnden ska i sin verksamhet främja den enskildes rätt till utbildning (3 kap. 2 § andra stycket).

Det är den som har vårdnaden om barnet som ska se till att barnet fullgör skolplikten (7 kap. 20 §skollagen). När barnet befinner sig på skyddat boende med en våldsutsatt vårdnadshavare blir denna regel problematisk, eftersom barnets vistelseplats inte får röjas för den våldsutövande vårdnadshavaren av säkerhetsskäl. Därför behöver förskolor och skolor känna till och ha rutiner för till exempel uppgifter om folkbokföring, sekretess och hantering av barnets placering i skola.

Enligt 2021 års Öppna jämförelser har endast 24 procent av kommunerna en aktuell skriftlig och på ledningsnivå beslutad rutin för hur handläggare ska säkra skolgången för barn som är på skyddat boende.

För barn som upplevt våld kan förskola och skola normalisera vardagen. Därför är det viktigt att barnets skolgång innehåller så få avbrott och skolbyten som möjligt, samtidigt som barnets och den våldsutsattas säkerhet måste sättas i centrum.

SKR ser gärna att barns rätt till skolgång förtydligas i och med en eventuell reglering av skyddat boende, speciellt i de fall där barnet vistas i skyddat boende i en annan kommun än sin hemkommun.

SKR:s yttrande: Stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende (DS 2020:16)

SKR:s yttrande: Ett fönster av möjligheter SOU 2017:112

När barn på skyddat boende går i skola eller förskola är det viktigt att skydda uppgifter så att våldsutövaren inte får kännedom om var barnet eller den våldsutsatta föräldern befinner sig.

Det finns tre nivåer av skyddad identitet som enskilda kan ansöka om hos Skatteverket: skyddad folkbokföring, sekretessmarkering och fingerade personuppgifter. Det är viktigt att socialtjänsten, skolan och förskolan känner till vad som gäller för dessa. Hos Skolverket finns också stöd för skolans arbete med barn som har skyddad identitet.

Skyddade personuppgifter, Skatteverket

Barn och elever med skyddat identitet, Skolverket

Huvudregeln är att hemkommunen är den kommun som eleven är folkbokförd i. Men om eleven har skyddad folkbokföring avses istället med hemkommun den kommun som han eller hon stadigvarande vistas i eller för tillfället uppehåller sig i (29 kap 6 § skollagen). Eftersom det är hemkommunen som ska stå för elevens utbildning ska det inte heller skickas interkommunala fakturor till den tidigare hemkommunen. Att skicka fakturor eller andra uppgifter mellan kommunerna riskerar dessutom att avslöja var familjen med skyddade personuppgifter bor.

Jämställdhetsmyndigheten har haft regeringens uppdrag öka kunskapen om kvinnor och barn som lever med skyddade personuppgifter. Rapporten visar att våldsutsatta kvinnor och barns livssituation försvåras av att leva med skyddade personuppgifter, och att det förekommer att myndigheter, som rättsväsendet och socialtjänst, röjer uppgifterna.

Rapport skyddade personuppgifter, Jämställdhetsmyndigheten

Om barnet och den våldsutsatta föräldern inte hunnit få skyddade personuppgifter än, eller har fått avslag på ansökan, är det viktigt att vara försiktig om någon begär ut uppgifter. I dessa fall kan uppgifterna eventuellt skyddas med stöd av offentlighets- och sekretesslagen (OSL). I 21 kap. 3 § finns bestämmelser om att uppgifter som adress och telefonnummer inte får lämnas ut om den enskilda riskerar utsättas för hot, våld eller lida annat allvarligt men.

Om barnet har en placering enligt LVU finns möjlighet att sekretessbelägga uppgifter med hjälp av 14 § andra stycket punkt 2 LVU.

Det finns även sekretessbestämmelser för olika utbildningsverksamheter som kan bli tillämpliga. För förskolans del finns det en bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden (23 kap. 1 § OSL). För förskoleklassen och de obligatoriska skolformernas del finns det en bestämmelse om sekretess för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden (23 kap. 2 § tredje stycket OSL).

En delvis utforskad möjlighet är att flytta våldsutövaren, så att den våldsutsatta och barnen kan stanna kvar i hemmet. I utredningen att bryta ett våldsamt beteende (SOU 2018:37) framgår att 19 kommuner/stadsdelar erbjuder särskilt boende för våldsutövare. Några kommuner anger att det sker under särskilda villkor, till exempel att våldsutövaren genomgår behandling. Endast ett boende hade dock högre beläggningsgrad än 25 procent.

Flera kommuner lyfter barnperspektivet som en av de stora vinsterna. Samtidigt kan det vara svårt att säkerställa de våldsutsattas skydd, och det krävs ett omfattande arbete för att våga låta den våldsutsatta familjen bo kvar på en för förövaren känd adress.

Att bryta ett våldsamt beteende SOU 2018:37